[ 曹康泰 ]——(2002-5-13) / 已閱33985次
全國人大常委會法制講座第二十六講
關于我國農業(yè)法制建設的幾個問題
曹康泰
一、我國農業(yè)法制建設的基本情況
（一）農業(yè)立法不斷加強、成效顯著，農業(yè)領域基本上做到了有法可依 農業(yè)是國民經濟的基礎，農業(yè)、農村和農民問題始終是關系我們黨和國家全局的根本性問題。黨中央、全國人大常委會、國務院歷來高度重視農業(yè)、農村和農民問題，制定了一系列方針、政策和法律、行政法規(guī)。建國以來，我國農業(yè)領域同其他領域一樣，經歷了革命戰(zhàn)爭時期主要依靠黨的政策辦事逐步向既依靠政策、又依靠法律辦事轉變的過程。我國農業(yè)領域的立法工作，大體上可以劃分為以下兩個時期：
1.以政策調整為主、法律調整為輔的時期（建國以后到黨的十一屆三中全會）
這個時期又可分為兩個階段：
第一階段，從建國以后到“文化大革命”開始之前。這一階段，由于在當時歷史條件下農業(yè)問題所處的重要地位，加上三大改造任務較重，國家政權需要進一步鞏固，農業(yè)法制建設雖然也有起伏，但總體來看，特別是建國初期，黨和國家還是比較注意運用法律手段促進農業(yè)和農村經濟的發(fā)展，保護農民的合法權益。
建國初期，為了解決民主革命遺留的任務，創(chuàng)建和鞏固各級人民政權，恢復和發(fā)展國民經濟，黨和國家對法制建設是高度重視的。當時的立法重點首先是制定有關國家機構的基本法律以創(chuàng)建和鞏固人民政權；在農業(yè)法制建設方面，又側重于變革、調整生產關系的立法。1949年9月29日通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》，對土地改革、保護農民的經濟利益和私有財產、保護農民已得的土地所有權、實現耕者有其田以及恢復和發(fā)展農林漁牧業(yè)生產等作了明確規(guī)定。為了保證土地改革這場翻天覆地的農村生產關系的大變革能夠有步聚、有規(guī)則、有秩序地進行，中央人民政府在新解放區(qū)全面土改展開之前頒布了《中華人民共和國土地改革法》（1950年6月），從而在兩年多時間里在全國范圍內基本上完成了土改，把封建地主土地所有制改革為農民個人所有制，極大地調動了農民的生產積極性。1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法》第一條規(guī)定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家”。第八條規(guī)定：“國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權�！薄皣抑笇Ш蛶椭鷤�體農民增加生產，并鼓勵他們根據自愿的原則組織生產合作、供銷合作和信用合作�！睘榱税淹粮闹袩òl(fā)出來的農民的生產積極性組織起來，增強農業(yè)抗御自然災害的能力，1953年中共中央發(fā)布了“關于發(fā)展農業(yè)合作社的建議”，到了1955年夏秋，全國性的農業(yè)合作化出現高潮。為了正確引導合作化運動，進一步改革農業(yè)生產關系，提高農業(yè)生產組織化程度，全國人大常委會分別于1956年3月、1956年6月制定了《農業(yè)生產合作社示范章程》、《高級農業(yè)生產合作社示范章程》。在這兩部章程中，都規(guī)定了自愿互利、退社自由、民主辦社的原則和制度，因此，在合作化前期，農業(yè)得到了比較平穩(wěn)的發(fā)展。但到了合作化后期，章程中的這些制度和原則受到了破壞，特別是1958年在全國推行的大規(guī)模的人民公社化運動，嚴重破壞了農村生產力，造成糧食大幅減產，農民生活嚴重困難，國民經濟被迫調整。為了糾正“一平二調三整頓”的“共產風”，黨中央于1961年3月制定了《農村人民公社工作條例草案》（即“農村工作六十條”），確立了“三級所有，隊為基礎”的體制�！稗r村工作六十條”雖然沒有通過法定程序上升為法律，但在當時歷史條件下為調整農村生產關系、保障和促進農業(yè)和農村經濟的發(fā)展發(fā)揮了十分重要的作用。
第二階段，“文化大革命”十年動亂時期。這一階段，整個法制建設遭到破壞，農業(yè)法制建設也不例外，農業(yè)領域幾乎沒有制定過新的法律、法令。
這個時期農業(yè)領域的法律、法令，經過清理，現行有效的已經不多，主要是：農業(yè)稅條例、屠宰稅暫行條例等。
這一時期農業(yè)領域立法的主要特點是：前期比較重視，農業(yè)立法的針對性比較強，注重解決當時存在的實際問題，不拘泥于法律的結構要求和完整性；法律語言比較通俗易懂，但發(fā)布形式、章節(jié)體例等不太規(guī)范；基本上沒有設定法律責任，法律的貫徹實施主要是依靠黨和政府在人民群眾中的崇高威信。后期受到嚴重破壞，農業(yè)法制建設停滯不前，農業(yè)管理主要依靠政策、行政命令和指令性計劃進行。
2.既依靠政策調整、又依靠法律調整時期(黨的十一屆三中全會至今)
十一屆三中全會以來，黨和國家出臺了一系列有關農業(yè)的政策，有力地推動了農業(yè)和農村經濟的發(fā)展。80年代，黨和國家的農村政策重點是穩(wěn)定和和逐步完善以家庭聯產承包為主的生產責任制和統分結合的雙層經營體制，并以此為基礎逐步深化農村經濟體制改革，促進農村各項事業(yè)的健康發(fā)展。1985年黨中央、國務院制定了關于進一步活躍農村經濟的十項政策(中發(fā)［1985］1號)，提出改革農產品統派購制度；1.987年中央下發(fā)把農村改革引向深入的通知，提出了發(fā)展多種形式的經濟聯合以及對個體經濟和私人企業(yè)的方針。進入90年代以后，黨和國家按照建立社會主義市場經濟體制的目標，通過政策手段進一步深化農村改革，突出抓好糧棉生產和“菜籃子”工程，加強農業(yè)基礎設施建設，加大農業(yè)投入，推進科教興農戰(zhàn)略，保障和促進了農業(yè)和農村經濟的發(fā)展。特別是到了90年代后期，為了適應我國農產品供給由長期短缺到總量基本平衡、豐年有余的歷史性轉變的新形勢，黨中央及時作出了農業(yè)和農村經濟發(fā)展進入新階段的重要判斷，提出新階段發(fā)展農業(yè)與農村經濟，必須適應變化了的新形勢，轉變農業(yè)增長方式，由過去主要追求產量增長轉到在保持總量平衡的基礎上，更加突出質量和效益，更加注重全面發(fā)展農業(yè)和農村經濟。因此，中央在部署2000年農村工作時，進一步作出了對農業(yè)和農村經濟結構進行戰(zhàn)略性調整的重大決策，并對結構調整的內涵作了深刻的論述。2001年中央更加明確地提出，推進農業(yè)和農村經濟結構戰(zhàn)略性調整，要把努力增加農民收入作為基本目標。今年的中央農村工作會議強調，千方百計增加農民收入，提高農村購買力水平，是當前農業(yè)和農村工作的中心任務。
在依靠政策調整的同時，黨和國家還十分注重運用法律手段來保障和促進農業(yè)和農村經濟的發(fā)展，取得了顯著成績。就農業(yè)立法而言，截止2002年3月底，全國人大及其常委會制定法律和有關法律問題的決定19件，國務院制定行政法規(guī)62件(現行有效)。可以說，我國農業(yè)領域的法律、法規(guī)體系框架已經基本形成。主要是：
(1)為保障農業(yè)在國民經濟中的基礎地位，發(fā)展農村社會主義市場經濟，維護農業(yè)生產經營組織和農業(yè)勞動者的合法權益，促進農業(yè)的持續(xù)、穩(wěn)定、協調發(fā)展，制定了農業(yè)法；
(2)為加強農業(yè)資源和環(huán)境保護，促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展，制定了土地管理法、森林法、草原法、漁業(yè)法、水法、水土保持法、水污染防治法、野生動物保護法、防沙治沙法等法律，基本農田保護條例、草原防火條例、水產資源繁殖保護條例、野生植物保護條例、森林采伐更新管理辦法、野生藥材資源保護管理條例、森林防火條例、森林病蟲害防治條例、陸生野生動物保護實施條例等行政法規(guī)；
(3)為促使農業(yè)科研成果和實用技術盡快應用于農業(yè)生產，促進農業(yè)的發(fā)展，實現農業(yè)現代化，制定了農業(yè)技術推廣法、植物新品種保護條例等法律、行政法規(guī)；
(4)為減少農業(yè)自然災難，保障農業(yè)生產安全，制定了防洪法、氣象法、動物防疫法、進出境動植物檢疫法等法律，農業(yè)轉基因生物安全管理條例、水庫大壩安全管理條例、防汛條例、蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法等行政法規(guī)；
(5)為保護和合理利用種質資源、防治病蟲害，制定了種子法、種畜禽管理條例、農藥管理條例、獸藥管理條例、飼料和飼料添加劑管理條例等法律、行政法規(guī)； (6)為規(guī)范農業(yè)生產經營主體，提高農業(yè)組織化水平，制定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法、鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例等法律、行政法規(guī)； (7)為規(guī)范農產品流通和市場交易，制定了糧食收購條例、棉花質量監(jiān)督管理條例、糧食購銷違法行為處罰辦法等行政法規(guī)；
(8)為保護農民合法權益，制定了村民委員會組織法、農民承擔費用和勞務管理條例、耕地占用稅暫行條例、農村五保供養(yǎng)工作條例等法律、行政法規(guī)。
除這些規(guī)范農業(yè)領域的專門法律、行政法規(guī)外，還有54件法律和有關法律問題的決定、100多件行政法規(guī)涉及農業(yè)、農村或者農民問題。如：民法通則、民族區(qū)域自治法、教育法、職業(yè)教育法、執(zhí)業(yè)醫(yī)師法、節(jié)約能源法、環(huán)境保護法、海洋環(huán)境保護法等法律，高等教育自學考試暫行條例、人民調解委員會組織條例、征收教育費附加暫行規(guī)定、私營企業(yè)暫行條例、民族鄉(xiāng)行政工作條例等行政法規(guī)。
總之，經過20多年的努力，我國農業(yè)領域基本上做到了有法可依。從總體上來看，這些法律、行政法規(guī)對規(guī)范、引導、保障和促進農業(yè)和農村經濟的發(fā)展，發(fā)揮了積極的作用。
(二)農業(yè)行政執(zhí)法不斷加強，行政執(zhí)法水平逐步提高 隨著農業(yè)領域法律制度的不斷建立、完善，農業(yè)領域的行政執(zhí)法不斷得到加強，農業(yè)行政執(zhí)法水平逐步有所提高。目前，我國已經初步建立了包括土地管理、森林保護、植物檢疫、漁政管理、畜禽防疫檢疫、種子管理、農機監(jiān)理和農業(yè)環(huán)境保護等在內的農業(yè)行政執(zhí)法體系，在維護農民的合法權益，保障農業(yè)和農村經濟的發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用。隨著依法治國、依法行政進程的不斷推進，各級涉農行政機關規(guī)范行政執(zhí)法行為，完善行政執(zhí)法程序，整頓行政執(zhí)法隊伍，逐步將行政執(zhí)法本身納入法制化的軌道。
(三)農業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督不斷加強 各級涉農行政機關在自覺接受本級人大及其常委會的監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督的同時，進一步加強和完善行政復議等行政系統內部的層級級監(jiān)督和政紀、審計、財政等專項監(jiān)督。一些地方和部門還認真研究、積極探索行政執(zhí)法責任制和評議考核制，上級行政機關推動下級行政機關依法行使職權，推動行政機關合法、公開、公正、高效執(zhí)法。
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