[ 毛中華 ]——(2007-3-10) / 已閱58505次
（二）完善拆遷許可制度
1、嚴(yán)格設(shè)定發(fā)放拆遷許可的條件。目前發(fā)放拆遷許可的條件較為寬松，導(dǎo)致房地產(chǎn)開發(fā)投資的居高不下和拆遷活動的不斷增多，不利于調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟和保護被拆遷人的權(quán)益。因此有必要嚴(yán)格設(shè)定發(fā)放拆遷許可的條件以抑制房地產(chǎn)業(yè)的投資過熱從而使拆遷許可起到保護被拆遷人權(quán)益的作用。有論者提出，應(yīng)“將拆遷當(dāng)事人達成拆遷補償安置協(xié)議且拆遷人已履行協(xié)議作為拆遷許可證的法定條件。”筆者認(rèn)為，這一主張一旦在今后的立法中得以確立將對保護被拆遷人的權(quán)益起到重大作用。
2、改現(xiàn)有的拆遷許可審查方式為實質(zhì)性審查并嚴(yán)格審核拆遷申請。許可機關(guān)對于拆遷申請不僅要看申請人所提交的書面材料是否齊備，還應(yīng)對相關(guān)文件、手續(xù)、證明、方案等進行實質(zhì)性審查，根據(jù)《行政許可法》的有關(guān)規(guī)定，依照法定權(quán)限、條件、程序指派兩名以上工作人員對拆遷申請人提交的申請材料的實質(zhì)內(nèi)容進行核查，以驗證申請材料的真實性。另外，許可機關(guān)還應(yīng)加強內(nèi)部監(jiān)督，保證工作人員能遵紀(jì)守法、恪盡職守，做到對拆遷許可的嚴(yán)格審核，防止將拆遷許可證發(fā)放給不符合法定條件的拆遷申請人。
3、加強對拆遷人實施拆遷許可的監(jiān)管。為了改變長期以來行政許可領(lǐng)域中存在的疏于對被許可人的監(jiān)督和管理的情況，《行政許可法》規(guī)定：“行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全監(jiān)督檢查制度，通過核查反映被許可人從事行政許可事項活動情況的有關(guān)材料，履行監(jiān)督責(zé)任�！币虼�，為了保護被拆遷人的權(quán)益，拆遷許可機關(guān)應(yīng)嚴(yán)格遵循《行政許可法》的規(guī)定，加強對拆遷人實施拆遷許可的監(jiān)督和管理，督促拆遷人依法拆遷，規(guī)范拆遷人的行為，對于拆遷人在拆遷活動中侵犯被拆遷人權(quán)益的違法拆遷行為要及時糾正。
（三）改造拆遷補償安置制度
拆遷補償安置事關(guān)被拆遷人利益的實現(xiàn)，是城市房屋拆遷制度中的核心問題，針對當(dāng)前的拆遷補償安置制度的缺陷，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個方面著手改造拆遷補償安置制度：
1、由政府先行補償安置。即在拆遷人和被拆遷人經(jīng)過協(xié)商達成拆遷補償安置協(xié)議后，由政府負責(zé)先行對被拆遷人進行補償安置。政府根據(jù)拆遷當(dāng)事人達成的拆遷補償安置協(xié)議向被拆遷人撥付補償安置費用，其后政府再要求拆遷人在領(lǐng)取拆遷許可證的同時向其支付因補償安置而開支的費用，否則不予發(fā)放拆遷許可證。
2、確立充分補償?shù)脑瓌t。建議將被拆遷人的國有土地使用權(quán)的損失也納入拆遷補償范圍之中以充分保護被拆遷人的財產(chǎn)權(quán)利。
3、提高拆遷補償安置的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前的拆遷補償安置標(biāo)準(zhǔn)較低，不符合市場價值規(guī)律，只有通過提高拆遷補償安置的標(biāo)準(zhǔn)才能填補被拆遷人因拆遷而受的利益損失。經(jīng)濟學(xué)家茅于軾認(rèn)為：“補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是在市場價格的基礎(chǔ)上再加10％�！彼闹鲝堉档迷诖_定新的拆遷補償安置標(biāo)準(zhǔn)時參考。
（四）價格評估應(yīng)充分市場化
1、評估主體的市場化。政府不能介入到價格評估之中，應(yīng)尊重房屋價格評估機構(gòu)的獨立性，明確價格評估是平等的市場主體之間的行為，允許房屋價格評估機構(gòu)自主進行評估。
2、估價標(biāo)準(zhǔn)和方法應(yīng)市場化和科學(xué)化。政府不應(yīng)在行政規(guī)范中制定補償安置的標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)由房屋價格評估機構(gòu)綜合考慮各種影響房屋價格的因素并根據(jù)現(xiàn)時的市場價格確定。
3、改變價格評估的出資方式。應(yīng)當(dāng)允許被拆遷人也可以選擇房屋價格評估機構(gòu)并自付價格評估費用，從而避免因由拆遷人支付評估費用出現(xiàn)的操縱評估價格的現(xiàn)象。
現(xiàn)在在價格評估領(lǐng)域的情況是被拆遷人無法通過提出自己的價格主張來維護自己的利益。有論者建議，“成立一個由政府拆遷辦、被拆遷居民代表、房地產(chǎn)開發(fā)商等各方組成的補償價格協(xié)商小組，由各方在參考市場價格的基礎(chǔ)上制定出一個各方都能接受的價格�！边@種方法頗具可行性并能通過多方協(xié)商而實現(xiàn)利益均衡，如能實行應(yīng)當(dāng)可以使被拆遷人的利益得到充分反映。
（五）取消拆遷裁決前置程序，賦予被拆遷人選擇權(quán)
在拆遷人和被拆遷人達不成拆遷補償安置協(xié)議時，應(yīng)允許被拆遷人既可以申請行政機關(guān)依法裁決，也可以以拆遷人為被告直接向人民法院提起民事訴訟。由于現(xiàn)行的拆遷裁決制度排除了被拆遷人在與拆遷人達不成拆遷補償安置協(xié)議時提起民事訴訟的權(quán)利，從而在實際上否定了拆遷補償安置協(xié)議的民事性質(zhì)，使得被拆遷人對裁決不服只能選擇與裁決機關(guān)對薄公堂，將被拆遷人置于與行政機關(guān)的對抗中無疑是加大了被拆遷人維護自身權(quán)益的難度。有論者認(rèn)為，由于當(dāng)前的拆遷裁決制度“沒有從根本上切斷政府與拆遷人的利益聯(lián)系，仍難以在制度上保證政府在裁決中處于中立地位�！彼裕瑧�(yīng)當(dāng)“廢除行政裁決制度�！惫P者認(rèn)為，在現(xiàn)行的城市房屋拆遷法律制度安排中繼續(xù)保留行政裁決是必要的和合理的，但須為被拆遷人尋求司法救濟掃清前置障礙，允許被拆遷人自由選擇權(quán)利救濟方式，為其設(shè)置行政和司法雙重保護。理由在于：
1、行政裁決的高效率。以行政裁決的方式能夠較為迅速地解決拆遷人和被拆遷人達不成拆遷補償安置協(xié)議的問題，使被拆遷人的權(quán)益得到及時的保護。而如果被拆遷人訴諸司法解決，則將遭遇繁雜的程序和高昂的訴訟成本，更令他們不堪忍受的是漫長的審判周期。對于被拆遷人而言，“遲到的的正義便不再是正義！”因為他們自己安身立命的基礎(chǔ)即將被侵犯，所以被拆遷人希望權(quán)利義務(wù)關(guān)系能盡快確定下來，而不是出現(xiàn)久拖未決的情況。這就要求權(quán)利救濟方式具有高效率，能夠快速地定紛止?fàn)�，維護法律關(guān)系的穩(wěn)定性。行政
裁決正好滿足了被拆遷人迫切期待爭議得到解決的需要，因此其存在是必要的。
2、拆遷活動與行政管理的關(guān)聯(lián)性。我國的政治體制決定了在短期內(nèi)行政權(quán)力仍將在國家政治經(jīng)濟生活中占據(jù)主導(dǎo)地位，今后即使城市房屋拆遷法律制度得到調(diào)整，可以預(yù)見政府在城市房屋拆遷中仍將會起關(guān)鍵性作用，所以廢除行政裁決缺乏可行性。況且，“當(dāng)今
行政機關(guān)處理裁決平等主體間的民事糾紛這樣一種重要的行政作用方式，已被人們所接受�！�
3、取消裁決前置使行政權(quán)力的作用受限。一旦取消拆遷裁決前置程序，如果被拆遷人擔(dān)心行政裁決對己不利，他就可以繞開行政機關(guān)直接尋求司法救濟，從而使行政權(quán)力在干預(yù)拆遷人和被拆遷人這一對平等主體之間的民事爭議的過程中所發(fā)揮的作用受到極大的限
制。
行政機關(guān)未能嚴(yán)格遵循依法行政和合理行政的原則導(dǎo)致了拆遷裁決偏離其保護平等民事主體合法權(quán)益的目的。行政機關(guān)對拆遷人的袒護使裁決結(jié)果往往有利于維護拆遷人的利益，但這還不能成為行政裁決被廢除的充分理由。畢竟，裁決前置才是拆遷裁決被歪曲的制度原因。因此，應(yīng)當(dāng)加強行政法制監(jiān)督，改進行政裁決工作，規(guī)范行政權(quán)力在裁決中的運用，做到依法裁決和公平裁決，以保護被拆遷人的權(quán)益為整個行政裁決制度的中心。
（六）取消行政機關(guān)的強制拆遷權(quán)
鑒于行政權(quán)力的不當(dāng)行使對被拆遷人財產(chǎn)權(quán)利的巨大危害，有必要讓行政權(quán)力退出強制拆遷這一將會對被拆遷人產(chǎn)生侵益性后果的領(lǐng)域，而僅保留司法機關(guān)的強制拆遷權(quán)。畢竟，司法機關(guān)較行政機關(guān)而言具有中立性，強制拆遷本就是其分內(nèi)之事，并且司法機關(guān)進行強制拆遷也符合權(quán)力制衡的原則，既有利于保護被拆遷人權(quán)益又符合法治的要求。
六、結(jié)語
綜上所述，筆者得出了這樣的結(jié)論：保護被拆遷人的權(quán)益首先要完善城市房屋拆遷立法，從宏觀上理順城市房屋拆遷法律關(guān)系，將行政權(quán)力置于有效調(diào)控和監(jiān)督之下②，讓司法機關(guān)在維護被拆遷人權(quán)益方面有所作為，同時在立法中加強對被拆遷人權(quán)益的保護；其次，行政機關(guān)在對城市房屋拆遷進行管理的過程中要嚴(yán)格依法行政、合理行政，保證行政權(quán)力的正當(dāng)行使從而規(guī)范拆遷人的拆遷行為并體現(xiàn)行政權(quán)力的公共性�？偠灾�，被拆遷人權(quán)益保護的關(guān)鍵在于對行政權(quán)力的調(diào)控和平衡特殊利益集團與被拆遷人的利益。
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