[ 胡志翔 ]——(2012-8-22) / 已閱5644次
內(nèi)容提要
我國(guó)采取了諸多監(jiān)管手段加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控，但是從實(shí)際效果上看，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)降低房?jī)r(jià)的調(diào)控目標(biāo)。這些措施中的某些部分甚至存在限制公民的民事權(quán)利能力，擴(kuò)大戶(hù)籍制度的效應(yīng)等問(wèn)題，存在合法性瑕疵，且“一刀切”的限購(gòu)政策不甚合理。房地產(chǎn)市場(chǎng)中的金融監(jiān)管應(yīng)該以促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的良性發(fā)展為監(jiān)管目標(biāo)，利用法律調(diào)控機(jī)制而不是行政調(diào)控手段實(shí)現(xiàn)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的有效調(diào)控，避免劣質(zhì)信貸，防范次貸危機(jī)。本文主要從金融法律監(jiān)管的角度分析了我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的金融法律調(diào)控政策，且從金融法、民商法、行政法等角度分析了當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控措施的合法性、合理性和有效性，在此基礎(chǔ)上提出我國(guó)商品房市場(chǎng)的調(diào)控不應(yīng)一律以房?jī)r(jià)下跌或者房?jī)r(jià)穩(wěn)定為目標(biāo)，而是應(yīng)該以商品房市場(chǎng)的和諧穩(wěn)定與繁榮增長(zhǎng)為目標(biāo)，同時(shí)還應(yīng)該以合理合法的調(diào)控措施促進(jìn)城市化進(jìn)程與社會(huì)公平、政府法治的實(shí)現(xiàn)。
關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管；房地產(chǎn)市場(chǎng)；調(diào)控
我國(guó)商品房市場(chǎng)的金融與法律調(diào)控研究
一、問(wèn)題的提出
從2005年至今，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)歷了數(shù)輪暴漲，目前各大城市房?jī)r(jià)高企，很多低收入群眾沒(méi)有財(cái)力購(gòu)買(mǎi)房屋。由于商品房本身具有商品性質(zhì)，因此對(duì)于低收入群體來(lái)說(shuō)，商品房?jī)r(jià)格似乎與其關(guān)系不大。但是考慮到我國(guó)保障性住房建設(shè)不足、分配不公平等原因，很多低收入群眾只能去購(gòu)買(mǎi)商品房。高企的房?jī)r(jià)引起了民眾的憤怒，政府也逐步采取措施調(diào)控房地產(chǎn)價(jià)格，特別是進(jìn)入2010年以來(lái)，密集的金融調(diào)控政策對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，那么，我國(guó)當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控中的金融監(jiān)管是否奏效？其未來(lái)走向如何？如何在法律層面評(píng)價(jià)當(dāng)前的調(diào)控措施？應(yīng)該采取什么樣的金融監(jiān)管策略來(lái)調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)？究竟是以行政調(diào)控為主還是以法律調(diào)控為主？這些正是本文所要解決的問(wèn)題。
二、當(dāng)前商品房市場(chǎng)調(diào)控中金融監(jiān)管措施的合法性與有效性
我國(guó)目前在房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控中所采取的金融盡管措施主要是如下幾項(xiàng)：1、收緊信貸，防止銀行將貸款發(fā)放給沒(méi)有財(cái)力償還貸款的人群，主要包括加強(qiáng)了信用審核、收入證明審核等；甚至要求提供一段時(shí)間內(nèi)的社保繳納記錄，才能有資格獲取貸款；2、提高首付比例。目前各大城市都提高了首付比例，例如要求支付30%甚至更高的首付才能辦理貸款。
（一）合法性
當(dāng)前商品房市場(chǎng)的調(diào)控措施是多樣化的，如通過(guò)提高存款準(zhǔn)備金率使流動(dòng)性趨緊，從而使銀行手中的可放貸資金減少，從而達(dá)到提高銀行放貸壓力的目的，能夠有效地避免購(gòu)房者利用杠桿效應(yīng)從銀行處借款并且大肆進(jìn)行商品房炒作。此外，國(guó)家還通過(guò)對(duì)銀行的監(jiān)管，要求銀行在貸款過(guò)程中加強(qiáng)對(duì)申請(qǐng)人資料的審核，提高貸款質(zhì)量，防范次貸危機(jī)。這些措施都是在法律許可的范圍內(nèi)進(jìn)行的，具有合法性，且在效果上能夠起到給房地產(chǎn)市場(chǎng)降溫的作用。
但是商品房市場(chǎng)調(diào)控中的其他較為激烈的措施卻存在合法性疑問(wèn)，筆者針對(duì)如下兩點(diǎn)措施就其合法性進(jìn)行評(píng)價(jià)。第一，商品房限購(gòu)措施。商品房限購(gòu)并非單方面的，限購(gòu)也就意味著限售，但是限購(gòu)與限售必須具有法律依據(jù)，否則就意味著限制了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。例如，當(dāng)前某些城市的限購(gòu)措施要求已經(jīng)有一套商品房的居民不能再購(gòu)買(mǎi)第二套，這一措施在本質(zhì)上剝奪了公民的購(gòu)買(mǎi)一定財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，而購(gòu)買(mǎi)一定的商品本屬于民事權(quán)利能力范疇，不合理地限制居民的購(gòu)買(mǎi)權(quán)以及變相地限制房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的出售權(quán)利，并無(wú)法律依據(jù)，所以限購(gòu)措施存在合法性瑕疵；第二，商品房購(gòu)買(mǎi)資格與戶(hù)籍制度掛鉤。一些城市規(guī)定，必須具有本地戶(hù)籍的人，才能購(gòu)買(mǎi)商品房，“外地人”是不能購(gòu)買(mǎi)商品房的。這些措施將商品房購(gòu)買(mǎi)資格與戶(hù)籍掛鉤，表面上是為了維護(hù)本地房?jī)r(jià)的穩(wěn)定，但是在客觀上卻放大了城鄉(xiāng)差別和戶(hù)籍制度，不但阻礙了城市化進(jìn)程，同時(shí)還強(qiáng)化了戶(hù)籍制度與戶(hù)籍歧視，導(dǎo)致公民平等權(quán)無(wú)法得到實(shí)現(xiàn)。
因此，盡管目前所采取的商品房調(diào)控措施能夠起到抑制房?jī)r(jià)非理性上漲的作用，但是這些措施中的某些部分不合法、不合理地放大了戶(hù)籍歧視，限制了公民的民事權(quán)利能力，在法律效力上存在疑問(wèn)。
（二）有效性
當(dāng)前的商品房市場(chǎng)調(diào)控措施主要是從房地產(chǎn)購(gòu)買(mǎi)者的角度出發(fā)的，其目標(biāo)是防止劣質(zhì)信貸，避免類(lèi)似于美國(guó)次貸危機(jī)那樣的金融風(fēng)險(xiǎn)，“允許低等級(jí)信用者貸款購(gòu)房是房產(chǎn)泡沫和金融危機(jī)的關(guān)鍵因素”。[1]筆者認(rèn)為這一監(jiān)管措施本身沒(méi)有錯(cuò)誤，但是其調(diào)控效果不明顯。如很多富裕家庭無(wú)需貸款，直接用現(xiàn)款就可以購(gòu)買(mǎi)房屋，逃避了金融監(jiān)管。反而很多低收入家庭難以辦到貸款，無(wú)法實(shí)現(xiàn)買(mǎi)房的愿望。這一金融監(jiān)管措施帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)是：一旦政策放松，很多剛性需求便會(huì)再次要求宣泄，從而導(dǎo)致房地產(chǎn)市場(chǎng)的進(jìn)一步暴漲。
可見(jiàn)，我國(guó)目前采取的房地產(chǎn)市場(chǎng)金融監(jiān)管的效果比較有限。這從2010年商品房市場(chǎng)的價(jià)格走勢(shì)可以得到反映，從一些數(shù)據(jù)檢測(cè)及新聞報(bào)道來(lái)看，2010年我國(guó)商品房?jī)r(jià)格非但沒(méi)有下跌，相反繼續(xù)微漲。2011年商品房?jī)r(jià)格雖然呈現(xiàn)滯漲勢(shì)態(tài)，但是隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的推進(jìn)，商品房市場(chǎng)的反彈一觸即發(fā)，所謂的商品房?jī)r(jià)格調(diào)控，缺乏明確的目標(biāo)，當(dāng)前商品房市場(chǎng)調(diào)控措施的有效性還值得進(jìn)一步評(píng)估。
三、房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控中金融監(jiān)管法律措施的走向
筆者認(rèn)為我國(guó)提高首付、防止劣質(zhì)信貸的做法之所以沒(méi)有取到預(yù)期的促使房?jī)r(jià)下降的目的之外，其原因是多方面的，如我國(guó)目前正處于通脹期，CPI高企，在這一背景下，貨幣本身在貶值，一味地要求房?jī)r(jià)下降并不現(xiàn)實(shí)。而且由于我國(guó)收入統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)失真，造成社會(huì)的實(shí)際購(gòu)買(mǎi)力捉摸不透，從成交量和成交的活躍度來(lái)看，人們似乎有足夠的財(cái)力才購(gòu)買(mǎi)商品房，那么國(guó)家一味要求房?jī)r(jià)下降的目的本身便失去了存在的基礎(chǔ)。
那么，房地產(chǎn)市場(chǎng)是否需要調(diào)控，以及如何調(diào)控？金融監(jiān)管在此過(guò)程中到底應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用？行政調(diào)控為主還是法律調(diào)控為主？這些問(wèn)題還需要進(jìn)一步研究，筆者試圖提出一些看法。
（一）房地產(chǎn)市場(chǎng)是否需要調(diào)控
筆者認(rèn)為房地產(chǎn)市場(chǎng)需要調(diào)控，調(diào)控的目的不是為了房?jī)r(jià)下降，而是實(shí)現(xiàn)如下兩個(gè)目的：1、滿(mǎn)足購(gòu)房者的購(gòu)買(mǎi)欲求，主要是剛性需求；2、確保房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展，避免劣質(zhì)信貸進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)。如果一味抑制人們的購(gòu)房需求，這不但不合理，反而會(huì)給房地產(chǎn)市場(chǎng)埋下危機(jī)；當(dāng)然如果任由房地產(chǎn)市場(chǎng)自由發(fā)展，也可能會(huì)釀成中國(guó)版的次貸危機(jī)。
此外，人們對(duì)商品房的投資需求是否應(yīng)該滿(mǎn)足？筆者認(rèn)為，應(yīng)該滿(mǎn)足人們對(duì)商品房的投資需求，投資也是一種客觀需求，其目的是為了防止資產(chǎn)縮水，因此沒(méi)有理由限制公民對(duì)其財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。但是過(guò)熱的投資會(huì)誘發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)，這就需要國(guó)家對(duì)商品房投資市場(chǎng)的調(diào)控采取某些法律措施，如稅收法律措施等增加商品房投資的交易成本，從而避免投資過(guò)熱。需要說(shuō)明的是，商品房投資市場(chǎng)的調(diào)控措施必須法律化、制度化，而不能總是采取臨時(shí)性的措施，否則調(diào)控政策缺乏長(zhǎng)久性與穩(wěn)定性，必然會(huì)導(dǎo)致人們的合理預(yù)期無(wú)法實(shí)現(xiàn)，且朝令夕改的臨時(shí)性政策會(huì)導(dǎo)致法律與政策的安定性喪失，致使人們信賴(lài)?yán)媸軗p。
（二）房地產(chǎn)市場(chǎng)應(yīng)該如何調(diào)控
房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控應(yīng)該通過(guò)如下措施進(jìn)行：1、確保保障性住房的開(kāi)發(fā)和建設(shè)，滿(mǎn)足低收入群眾的居住需要；2、確保保障性住房的分配公平合理，避免保障性住房成為公權(quán)的侵占對(duì)象；3、發(fā)展租賃市場(chǎng)，引導(dǎo)剛性需求向租賃市場(chǎng)分流；4、消除負(fù)加于產(chǎn)權(quán)房之上的戶(hù)籍、學(xué)區(qū)等障礙，使人們不再鐘情于產(chǎn)權(quán)房，當(dāng)然這是一項(xiàng)涉及到戶(hù)籍改革的系統(tǒng)工程；5、加快土地供應(yīng)，政府利益應(yīng)該與房地產(chǎn)市場(chǎng)劃清界限，政府作為一個(gè)公權(quán)主體，不應(yīng)享有私益；6、防范劣質(zhì)信貸進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)。
當(dāng)前我國(guó)政府從房地產(chǎn)市場(chǎng)中獲得了大量的收益，主要表現(xiàn)為政府獲得了大量的土地出讓金。這一現(xiàn)狀導(dǎo)致了政府在房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控過(guò)程中處處受到利益制約，即如果對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控過(guò)嚴(yán)，則政府收入減少，不利于政府運(yùn)轉(zhuǎn)；如果房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控不足，則投資過(guò)熱，價(jià)格非理性上漲，人們的剛性需求無(wú)法得到滿(mǎn)足。鑒于此，筆者認(rèn)為政府應(yīng)該成為一個(gè)居中的裁判者，而不是游戲的參與者，這就要求政府?dāng)[脫對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)，而是主要通過(guò)房地產(chǎn)稅收獲得財(cái)政收入。
（三）金融監(jiān)管在房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控中應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用
在房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控過(guò)程中，應(yīng)該發(fā)揮金融監(jiān)管的作用，具體來(lái)說(shuō)，金融監(jiān)管的作用應(yīng)該體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：1、通過(guò)調(diào)整利息影響房產(chǎn)投機(jī)行為，2010年-2011年我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了密集加息期，加息不但能夠在一定程度上消除CPI高企的負(fù)面后果，同時(shí)也能夠?qū)Ψ康禺a(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，可以有效地防止房地產(chǎn)市場(chǎng)的投機(jī)成本，抑制過(guò)度投機(jī)[2]；2、優(yōu)化貸款的發(fā)放對(duì)象。由于當(dāng)前土地增值快，收益高，因此很多資質(zhì)不良的企業(yè)也在房地產(chǎn)市場(chǎng)逐利，這固然是一個(gè)追求利潤(rùn)的商業(yè)行為，無(wú)可厚非，但是在加強(qiáng)金融監(jiān)管的背景下，銀行在向房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商發(fā)放貸款的時(shí)候更是要加強(qiáng)審核，避免將貸款發(fā)放給劣質(zhì)客戶(hù)，引起壞賬呆賬。
（四）以法律手段還是行政手段調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)
當(dāng)前我國(guó)在房地產(chǎn)調(diào)控中已經(jīng)動(dòng)用了行政手段，甚至規(guī)定“外地人”不得買(mǎi)房。這樣的行政調(diào)控措施很難起到長(zhǎng)久的效果，只能在短期內(nèi)起到一些成效。更何況，限購(gòu)的方式其實(shí)將人們的民事權(quán)利能力作出了一定的限制，而這一限制可能是違反憲法的。將人們是否屬于“外地人”作為資格條件，也進(jìn)一步放大了戶(hù)籍制度的負(fù)面效應(yīng)，將會(huì)造成新的社會(huì)歧視。因此，行政手段在房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控中并不足取，正確的做法是通過(guò)法律手段，如加強(qiáng)違規(guī)放貸的法律責(zé)任、防范信用風(fēng)險(xiǎn)、禁止囤地等，通過(guò)法律機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)房地產(chǎn)的有效調(diào)控，避免房?jī)r(jià)泡沫和由此引發(fā)的金融危機(jī)。
結(jié)語(yǔ)
總之，當(dāng)前火熱的房地產(chǎn)市場(chǎng)中隱含了一些危機(jī)，需要通過(guò)加強(qiáng)金融監(jiān)管的方式，從資金源頭上進(jìn)行治理，以實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的優(yōu)良發(fā)展。我國(guó)當(dāng)前將房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控目標(biāo)定位于降低房?jī)r(jià)，這一目標(biāo)存在偏誤，正確的做法是應(yīng)該引導(dǎo)房地產(chǎn)市場(chǎng)良性發(fā)展，避免次貸危機(jī)，同時(shí)還需要從行政調(diào)控過(guò)渡到法律調(diào)控。
注釋
[1] 丁曉欽，尹興：《格林斯潘貨幣政策、金融監(jiān)管與房地產(chǎn)泡沫分析》，《學(xué)習(xí)與探索》，2010年第3期，第133-135頁(yè)。
[2] 在“9.11”災(zāi)難和互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)泡沫破滅后，美國(guó)政府為了刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),即一直實(shí)行寬松的貨幣政策，大幅降息使基準(zhǔn)利率降至上世紀(jì)60年代以來(lái)的最低水平，為市場(chǎng)提供了充裕的流動(dòng)性。韓再：《次貸危機(jī)形成機(jī)理及對(duì)我國(guó)房地產(chǎn)金融監(jiān)管的反思》，《現(xiàn)代財(cái)經(jīng)》，2009年第9期，第41-44頁(yè)。
